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PPP條例再度列入國務院立法計劃 行業有規制有規範才能走得更久遠

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北極星環保網訊:3月14日,國務院辦公廳印發《國務院2018年立法工作計劃》,眾多與民眾生活密切相關的項目列入了今年的立法計劃。其中,明確提到「提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草)」。

PPP條例作為「全面深化改革急需的項目」,在去年被列入國務院2017年立法工作計劃。2017年3月20日,國務院辦公廳印發《國務院2017年立法工作計劃》,基礎設施和公共服務項目引入社會資本(PPP)條例作為「全面深化改革急需的項目」列入,條例由原國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草。

業內人士對此分析認為,PPP模式在我國推廣30餘年,儘管政府主管部門相繼出台了一些部門規章,但由於政策的不盡完善以及立法不及時,一定程度上影響了我國PPP模式的推廣。目前PPP的發展亟需進一步加以規範和調整,從PPP條例今年被列入國務院立法計劃來看,社會各界對這個條例的出台依然充滿期待。

規範PPP依然是政府的政策選項

清華大學PPP研究中心首席專家王守清告訴中國經濟導報記者,PPP模式可以有效地促進基礎設施建設,特別是在我國的城鎮化進程中發揮着非常重要的作用,對促進經濟發展和提高人民生活水平具有非常重要的意義。由於基礎設施和PPP模式的特點,以及我國過去二三十年PPP實踐所積累的經驗與教訓表明,要保證PPP模式的成功應用,保證PPP項目的良性和可持續性發展,構建國家層面的法律和制度體系迫在眉睫。

「畢竟PPP涉及很多政府部門,不是任何單一部門能夠搞定的。而今立法也是跨部門的,PPP條例列入國務院2018年立法計劃是眾望所歸,也更加有利於協調和推進PPP行業的發展。」王守清分析說,由於PPP很複雜,短時間內想立一個好法很難,只有先出來條例,以後逐步完善,再上升為法。

自2014年以來,我國PPP模式大規模推廣應用取得了可喜的成就。但與此同時,也產生了一些問題。目前PPP正進入規範化發展的新階段,在這個階段里,更需要有一部條例來規範行業的發展。

中國國際工程諮詢公司研究中心主任李開孟博士在接受中國經濟導報記者採訪時指出,每年年初國務院都會制定一個當年的立法計劃,所以「這次的列入並不是重新啟動立法的意思」。PPP條例的起草此前就已經納入原國務院法制辦的工作,自然而然地就會列入今年國務院的立法工作計劃,這是一種例行的工作。從邏輯上講,現在社會各界對PPP立法確實是高度關注。2016年和2017年,PPP行業人士也都進行了各種研究並提出了不同的觀點,希望PPP立法能夠取得實質性的進展。

大岳諮詢董事長金永祥對中國經濟導報記者說:「一定意義上,政府推動PPP立法工作,未來PPP有法可依,將會越來越規範,這與2017年11月份以來全國範圍內的PPP整改工作目標是一致的。」2017年底以來,地方政府、社會資本和金融機構都放慢了PPP節奏,有的甚至停下來觀望或者轉向BT等方式,現在看來還是應該重新回到PPP軌道上來。實際上,2017年底財政部、國資委和中國人民銀行等推出的PPP相關整改政策引起PPP從業者擔心以後,有關政府部門並未進行政策加碼,而是在政策執行力度方面「手下留情」,並且進行了深入補充調研。

「這本身就說明,2017年底政府的政策目標並不是要停止PPP工作,而是在探索如何防範PPP可能帶來的一些風險。」金永祥分析說。

「PPP條例列入今年立法工作計劃,讓業界重拾對PPP信心。」濟邦諮詢董事長張燎分析指出,2017年7月發佈的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(徵求意見稿)》(以下簡稱「《徵求意見稿》」),曾掀起討論熱潮,但後來條例立法推進放緩,暫無進一步消息,2017年11月以後接連推出治理整頓、規範PPP發展的政策文件,業界感覺寒意連連。因此,現在公佈PPP條例立法的年度工作計劃,對業界來說是一針「強心劑」。

着重解決與其他部門法的衝突協調問題

PPP在實施過程中也暴露出與現有的法律法規存在很多矛盾,如何加以協調是各方關注的重點。

E20研究院執行院長薛濤表示,PPP上位法的缺乏是PPP行業未來發展的重大隱患,立法的急迫性確實刻不容緩。

張燎告訴中國經濟導報記者,此前由於PPP相關上位法缺位,相關部門對PPP的管理權責邊界不夠清晰,業界參與方對PPP的理解五花八門,到了誰也說服不了誰的地步,更有渾水摸魚者利用PPP實現違規融資、違規交易合法化等目的,嚴重阻礙了PPP的健康發展。

「如果沒有PPP上位法,有些地方竟然連PPP的具體運作方式包括BOT、BOOT、TOT的內涵理解都各不相同,這怎麼可能發展得好呢。」張燎表示,這次PPP立法要着重要解決PPP特殊法與其它部門法的衝突協調問題,包括PPP模式準確定義、社會資本範圍界定、監管部門職責分工、招標採購程序的適用和特殊處理、PPP合同定性等。上述都是PPP實際操作中遇到的基礎層面的重大問題,其他多數問題都是這些未明確的事務衍生所引發的次要問題。

「其實,總結過去PPP行業出現的問題,不在於有沒有法,而是對PPP的理解和對政策的執行情況是怎樣的。」在王守清看來,關鍵還是在於對PPP政策的執行,過去幾年有那麼多PPP政策,出現了問題的關鍵是執行出了偏差,國際上PPP做得好的,也不是都有PPP法的。如果說立法缺失有大的障礙,可能還是在土地、稅收、爭議解決、招投標等已有法條但是沒有考慮到PPP的特點,還存在有不適應的地方。

北京清控偉仕諮詢有限公司總經理劉世堅表示,此次PPP列入國務院立法計劃,立法還需要解決好以下兩方面的問題:一是明確PPP的概念及適用範圍,彌合業內的重要理論分歧;二是彌合部門分歧,化解相關法律及政策衝突,或為此留出必要的接口,留待後續體系性立法加以解決。


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